Daarmee wordt vanaf oktober 2020 het tweede deel van de regelgeving actief, waarmee het verbod afdwingbaar wordt. Op vragen of de bestaande regels voor varend ontgassen uit het ADN, die sinds juli vorig jaar van kracht zijn, niet een de facto verbod op varend ontgassen betekenen heeft Sargasso nog steeds geen bevredigend antwoord gekregen van het ministerie van I&M of de Inspectie Leefomgeving en Transport. Zodra de aanpassing van het Scheepsafvalstoffenbesluit van kracht is is het antwoord op deze vraag achterhaald.
Het wordt nu wel zaak dat gemeenten, provincies en rijk eindelijk werk maken van het realiseren van een netwerk van locaties waar binnenvaartschepen verantwoord kunnen ontgassen. Zonder zo’n netwerk is het verbod op varend ontgassen namelijk zeer waarschijnlijk niet juridisch houdbaar.
De afgelopen maanden zijn er veel vragen gesteld door lokale, provinciale en landelijke politici over varend ontgassen. De antwoorden hierop zijn inmiddels voor het merendeel binnen en de minister van Infrastructuur en Water heeft een voortgangsbrief aan de Tweede Kamer gestuurd. Ook geeft de VVD Rotterdam nog steeds groots op van hun initiatief om in het gebied Groot Rotterdam een pilot met handhaving van een verbod op varend ontgassen uit te voeren. Tijd dus om me daar weer eens een Paasweekend lang doorheen te worstelen en mijn bevindingen te delen. De lezer die het dossier varend ontgassen van zeer zorgwekkende stoffen op Sargasso langer volgt zal zich niet verbazen dat ik na het lezen van alle stukken weer eindig met meer vragen dan antwoorden. Op 8 mei spreek ik tijdens de Maritime Industry beurs over varend ontgassen, wie weet krijg ik dan antwoorden.
Twee weken geleden las ik in het NRC een uitstekend artikel van Hester van Santen over de toekomst van de raffinaderijen in Nederland. Het artikel (betaalmuurtje) schetst de vele uitdagingen die er op de raffinaderijen in Nederland af komen. In raffinaderijen gaat het om grote volumes en lage marges. Gemiddeld wordt op op een liter raffinage product minder dan 3 Eurocent marge behaald. Uit onderzoek in opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat blijkt dat de marges van raffinaderijen in andere werelddelen 10 tot 240% hoger liggen dan in Nederland. Twee van de raffinaderijen staan in de top 10 van grootste CO2 uitstoters van Nederland. De vraag waar het Kabinet en de Tweede Kamer de komende maanden voor staat is hoe hard het nationale klimaatbeleid de sector mag raken. De vraag is ook hoe hard een verbod op varend ontgassen, waarbij de verlader de rekening betaalt, de sector raakt of mag raken.
Ontwikkelingen raffinagesector
Een raffinaderij is in z’n simpelste vorm een grote destillatiekolom (maar dan wel een heel in gewikkelde). Raffinaderijen produceren van oudsher ruwweg drie soorten producten. Het lichtste spul is nafta (in Europa vooral grondstof voor chemicaliën) en benzine. In het middensegment ontstaat diesel en kerosine. Onderaan blijven smeermiddelen en zware stookolie over. Stookolie wordt traditioneel voor een groot deel gebruikt in de zeescheepvaart. De hoogste marge wordt gehaald op diesel en kerosine. Uit olie kunnen raffinaderijen maximaal 40 tot 50% diesel en kerosine halen. Het restant bestaat uit minder lucratieve benzine, nafta en stookolie. Door de nieuwe regels voor brandstofkwaliteit in de zeescheepvaart zal de vraag naar stookolie de komende jaren gaan dalen. Dat is de reden dat verschillende raffinaderijen in Europa investeren in nieuwe krakers. In Nederland hebben Shell en ExxonMobil dit gedaan. Andere raffinaderijen hebben de investeringsbeslissing uitgesteld of bereiden de investeringsbeslissing nog voor.
Raffinaderijen in Europa hebben te maken met verschillende uitdagingen. De vraag naar hun producten in Europa daalt, terwijl deze in Azië en Afrika groeit. In deze gebieden worden ook grotere en modernere raffinaderijen gebouwd, waarmee vergeleken de Europese raffinaderijen oud en klein zijn. In Europa zijn daarnaast de arbeidskosten hoger en de milieuregels strikter. Europa wint ook weinig eigen olie.
Wat ook niet helpt is dat het overschot aan benzine werd geëxporteerd naar de VS. Door de groei van de oliewinning en de benzineproductie in de VS dalen de opbrengsten van de export van benzine. Verder is raffinage een CO2 intensief proces, waardoor raffinaderijen last hebben van de gestegen CO2 prijs. Ook al krijgen ze een groot deel van hun CO2 rechten nog gratis, de verwachting is dat de CO2 prijs richting 2030 verder op gaat lopen.
Voor de Europese chemische sector spelen vergelijkbare zaken. Met name de sterk gedaalde prijs van aardgas in de VS zet een rem op de Europese investeringen in de chemie en zet druk op marges. Al met al niet echt een economisch klimaat waarin deze bedrijfstakken zitten te wachten op een kostprijsverhoging door een verbod op varend ontgassen, waarbij zij als verlader verantwoordelijk worden voor het betalen van de rekening.
Verladers, waaronder raffinaderijen en de chemie, zullen opdraaien voor de extra kosten van verantwoord ontgassen. Dat gaat om 3 tot 5 duizend Euro per keer. Voor een binnenvaarttankschip dat 3 miljoen liter vervoert betekent dat 0,1 tot 0,5 Eurocent extra kosten per liter raffinageproduct. Oftewel 3 tot 5% minder marge voor een sector met een lage marge, waarvoor de Botlek toch al geen vanzelfsprekende keuze meer is. Niet gek dus dat Shell z’n raffinaderij het warmtenet van de provincie Zuid-Holland in koppelt voor extra inkomsten en ook zoekt naar manieren om straks met SDE++ subsidie CO2 op te kunnen gaan slaan.
Tot slot
Het is de vraag of de zes raffinaderijen in de Botlek allemaal behouden blijven als de vraag naar diesel en benzine in Europa verder daalt door toenemende elektrificatie van transport, met name stadsbussen. Waarbij de uiteindelijke rekening van de raffinaderij wel eens bij de belastingbetaler kan komen te liggen, want zoals het artikel in de NRC afsluit:
Maar een raffinageterrein definitief ontmantelen, dat is het laatste wat je wilt. Na een halve eeuw raffineren is de bodem doorgaans flink vervuild. Het is in Nederland nooit gedaan, maar afbreken en woningen bouwen? Dat is waarschijnlijk veel te duur.
Dat u vast weet wat ‘de vervuiler betaalt’ waard is als een van de raffinaderijen ooit omvalt of gesloten wordt.
Voor omwonenden van de Nederlandse waterwegen is het een hard gelach, want na 5 jaar voor het lapje gehouden te zijn met provinciale ontgasverboden lijken de rijksoverheid, provincies, omgevingsdiensten en industrie nog steeds geen haast te hebben om te werken aan alternatieven voor varend ontgassen. Het uitgangspunt voor het beleid rond varend ontgassen lijkt meer pappen, nathouden en kijken hoe met hergebruik van maatregelen van 5 jaar terug de rust weer terug kan keren in de tent. Daarover een volgende keer meer.
De VVD Rotterdam diende een paar weken geleden het initiatiefvoorstel regiodeal varend ontgassen voor de regio Groot-Rotterdam in. Doel van deze regiodeal is om medio 2019 starten met het handhaven van het provinciaal verbod op ontgassen in de regio Groot-Rotterdam (zie deze pdf). Bestudering van de wijziging van het verdrag voor vervoer van gevaarlijke stoffen over water (het ADN) en navraag bij experts leert Sargasso dat de regiodeal bij voorbaat achterhaald is. De nieuwe regels uit het ADN verbiedt het varend ontgassen van alle stoffen per 1 juli 2019.
Handhaving in drukbevolkte gebieden
De Gelderse Gedeputeerde Bea Schouten deed vorige week een oproep aan minister Cora van Nieuwenhuizen (I&W) om zo snel mogelijk een landelijk verbod in te voeren op varend ontgassen. De Gelderlander schreef afgelopen weekend dat minister Cora van Nieuwenhuizen heeft geantwoord dat er na de zomer vooruitlopend op een landelijk verbod op varend ontgassen een brede handhavingsactie tegen varend ontgassen in dichtbevolkte gebieden wordt ingesteld. Dit moet vooruitlopen op het landelijk verbod, dat waarschijnlijk vanaf 2020 gefaseerd wordt ingevoerd.
Bij de brede handhavingsactie zijn Rijkswaterstaat, politie, de Inspectie voor de Leefomgeving, regionale handhavers en havendiensten betrokken. Deze acties zullen in verschillende regio’s gehouden worden, mogelijk ook in Gelderland.
ADN
Na een tip van de vereniging Stop Ontgassen ben ik voor Sargasso dieper in het zogenaamde ADN verdrag gedoken. In dit verdrag zijn regels voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over water vastgelegd. De nieuwste versie van het ADN is per 1 januari 2019 van kracht in Nederland. Het ADN kent een overgangsperiode van 6 maanden totdat de regels gehandhaafd gaan worden. In hoofdstuk 7 artikel 7.2.3.7.1.1 tot en met 3 staat beschreven aan welke voorwaarden voldaan moet worden om vanaf 1 juli 2019 te mogen ontgassen (varend of bij een ontgassingsinstallatie).
Volgens de nieuwe ADN regels mag ontgassen, beluchten en inertiseren enkel nog via het manifold van het schip (het leidingennet tussen de tanks en naar de laadpunten). Bij de task force groep varend ontgassen is bekend dat de eerste 2 uur 200.000 miligram/m3 wordt uitgestoten, dat is hoger dan de in het ADN toegestane concentratie. De nieuwe ADN regels geven daarom de voorkeur aan gesloten systemen om te ontgassen, of aan het aanzuigen van schone lucht via het manifold. Deze nieuwe regels zijn onder andere ontwikkeld op basis van werkgroep paper 2017/47 (pdf), dat is opgesteld door het ministerie van Infrastructuur en Water, het Centraal Bureau voor de Rijn- en Binnenvaart (CBRB) en de European Barge Union (UBU). Ze kunnen dus niet geheel onbekend zijn op het ministerie van I&T. Onderstaande video, van het ministerie, het CBRB en de EBU, legt uit hoe de nieuwe regels werken:
Het ADN legt de verantwoordelijkheid voor verantwoord ontgassen bij de verlader. Deze is namelijk opdrachtgever en eigenaar van de lading, dus ook van de resterende damp. Dat eigenaarschap is belangrijk bij vergunningverlening en handhaving, want dat betekent dat omgevingsdiensten via de ketenverantwoordelijkheid maatregelen in de milieu/omgevingsvergunning van verladers kunnen opnemen:
Tegelijkertijd hebben omgevingsdiensten een mogelijkheid om verladers, tankopslagbedrijven, chemiebedrijven en raffinaderijen, via de ketenverantwoordelijkheid aan te zetten tot het verantwoord laten ontgassen van schepen die in hun opdracht lading vervoeren. Zeker voor de categorie zeer zorgwekkende stof, zoals benzeen (dat volgens RIVM een emissiegrenswaarde van 1 mg/m3 en massagrenswaarde van 2,5 gram per uur heeft), waarvoor een minimalisatie en een 5 jaarlijkse informatieplicht geldt op basis van artikel 2.4 lid 2 en artikel 2.4 lid 3 van het Activiteitenbesluit. Een ambtenaar van het ministerie van I&W gaf daarover jaren terug onderstaande redeneertrend af:
Is de damp van de verlader, dan geeft deze kennelijk impliciet opdracht om zíjn dampen te laten ontgassen door de schipper. Daarmee is het in principe een emissie van de verlader, uitgevoerd door een derde partij. Ben benieuwd, wat het Wm-bevoegd gezag dáár van vindt…
In dat geval kan de omgevingsdienst de verladers aanpakken op hun verantwoordelijkheid voor de emissies.
In normaal Nederlands: in de milieuvergunning kunnen omgevingsdiensten verladers aanspreken op hun ketenverantwoordelijkheid, zoals dat in 2009 ook al is gedaan met gegaste containers. Het zijn ook de omgevingsdiensten die de sleutel in handen hebben als het gaat om het vergunnen van voldoende ontgassingsinstallaties. Daarvoor hoeft niet gewacht te worden op een pilot vergunning aan Shell, daar kan DCMR al meteen Mariflex uit Vlaardingen bij betrekken. Ook voor de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied is er weinig reden om te wachten met het vergunnen van ontgasssingsinstallaties, aangezien het Havenbedrijf Amsterdam al in 2013 betrokken was bij proeven van Specialised Tanker Services (STS) met een ontgassingsinstallatie.
Handhaving ADN
De grote vraag is nu hoe de hoe omgevingsdiensten, het landelijk korps politiediensten (KLPD), Inspectie Leefomgeving en Transport (IL&T) en Rijkswaterstaat de handhaving vanaf 1 juli gaan regelen. Hoe gaan ze controleren of de op een schip aanwezige apparatuur in staat is om varend ontgassen volgens de nieuwe ADN regels veilig uit te voeren? En hoe wordt dit gehandhaafd?
Waarschijnlijker is dat de nieuwe ADN regels varend ontgassen sterk bemoeilijken en dat ontgassen bij een daartoe aangewezen ontgassingsinstallatie noodzakelijk gaat zijn. Het ADN kent in dat geval een simpele methode om te controleren of een schip verantwoord ontgast is. Een schip dat vluchtige organische stoffen vervoert draagt namelijk een speciale markering. Deze mag pas verwijdert worden als de tanks minder dan 20% LEL aan damp bevatten. Dit is vaak ook een eis van een nieuwe verlader voordat een nieuwe lading aangenomen kan worden. Een schipper heeft er dus belang bij om van zijn resterende dampen af te komen.
Het ADN stelt ook dat er een checklist moet worden ingevuld door schipper en ontgassingsinstallatie voordat er verantwoord ontgast mag worden. Dit biedt toezichthoudende instanties een simpel administratief aangrijpingspunt om na te gaan of er verantwoord ontgast is. Voor iedere keer dat een binnenvaartschip zijn markering verwijdert dient de schipper dan namelijk een bewijs te overleggen dat er verantwoord ontgast is.
Omgevingsdiensten kunnen aan verladers de eis opleggen dat deze aan moet kunnen tonen dat een binnenvaarttanker, die in hun opdracht vluchtige organische stoffen vervoert heeft, volgens de regels van het ADN ontgast is. Dat kan m.b.v. de checklist voor verantwoord ontgsssen uit het ADN in combinatie met een ontgassingscertificaat. In digitale tijden als deze zou het weinig moeite moeten kosten om die gegevens op te nemen in het elektronisch milieujaarverslag dat bedrijven toch al aan dienen te leveren.
Conclusie
Binnenvaarttankschepen kunnen niet voldaan aan de voorwaarden waaronder varend ontgassen vanaf medio 2019 wordt toegestaan. Hiermee ontstaat de facto een verbod op varend ontgassen voor nagenoeg alle stoffen. Dit zorgt ervoor dat de regiodeal van de VVD, die medio 2019 in moet gaan, en de bestaande provinciale ontgasverboden vanaf 1 juli 2019 irrelevant. De brede handhavingsacties van het rijk in dichtbevolkte gebieden (nog steeds een ongedefinieerde term in de wet) lijken dan ook niet de juiste aanpak. De echte vraag is waarom omgevingsdiensten, het landelijk korps politiediensten (KLPD), Inspectie Leefomgeving en Transport (IL&T) en Rijkswaterstaat de handhaving van de regels voor ontgassen uit het ADN vanaf 1 juli 2019 niet ter hand nemen. Deze vraag is ook gesteld aan het Ministerie van I&W, maar ik heb hier nog geen antwoord op ontvangen.
Dit bericht is geschreven voor en gepubliceerd op Sargasso.
