Raad van State kritisch: klimaatplan volstaat niet voor behalen doelen klimaatwet

In juni presenteerde het Kabinet het Klimaatakkoord, waarin het klimaatbeleid tot 2030 vast wordt gelegd. Het Klimaatakkoord is bedoeld als het eerste Klimaatplan, zoals deze volgens de Klimaatwetten minste elke 5 jaar moet worden opgesteld door het kabinet. In de klimaatwet zijn de harde doelstellingen voor 2030 vervallen. Volgens de Afdeling advisering van de Raad van State geeft het eerste Klimaatplan van de regering blijk van een stevig klimaatbeleid. Maar volgens de Raad van State zijn, net als het Planbureau voor de Leefomgeving eerder al concludeerde, aanvullende maatregelen nodig om in 2030 een broeikasgasreductie van 49% te behalen.

Het uiteindelijke doel is een broeikasgasreductie van 95% in 2050. Dit vergt volgens de Raad van State een herordening van productie en consumptie in alle sectoren van de maatschappij en de economie, en niet een veelheid aan losse maatregelen. Het Klimaatplan geeft nog weinig blijk van dit besef.

Toetsing Klimaatplan door Raad van State

De Klimaatwet schrijft voor dat de Raad van State over het Klimaatplan wordt “gehoord”. De Klimaatwet is bijzonder: niet alleen zijn daarin klimaatdoelstellingen voor de regering vastgelegd, maar ook een kader voor beleidsontwikkeling, effectmeting en verantwoording door de regering. Dit beleidskader is voor alle betrokken partijen nieuw. Alle betrokken partijen – ook de Afdeling – moeten ervaring opdoen met hun nieuwe taak. De Afdeling is onafhankelijk adviseur van regering en parlement over wetgeving en bestuur. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft voor haar advies een toetsingskader opgesteld dat zij voor de beschouwing over het Klimaatplan heeft gehanteerd. Het toetsingskader bestaat uit vier hoofdonderwerpen. De vier hoofdonderwerpen zijn: klimaatdoelen, economische afwegingen, bestuur en uitvoering en juridische aspecten. Voor de onderwerpen doelrealisatie en economische afwegingen gaat de Afdeling uit van de onafhankelijke analyses en ramingen van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Centraal Planbureau (CPB).

Realisatie van de klimaatdoelen

Het concept-Klimaatplan heeft betrekking op de periode tot en met 2030. Daarom richt de Afdeling zich in deze beschouwing – als startpunt – op de vraag of dit concept-Klimaatplan de maatregelen bevat die ertoe leiden dat het tussendoel van 49%-emissiereductie van broeikasgassen in 2030 ten opzichte van 1990 wordt bereikt. Daarnaast beschouwt de Afdeling de maatregelen in het concept-Klimaatplan ook in het licht van het realiseren van het doel van 95%-emissiereductie in 2050.

PBL heeft de effecten van het Klimaatakkoord doorgerekend en de resultaten daarvan gepubliceerd in de policy brief ‘Het Klimaatakkoord: effecten en aandachtspunten’. De studie geeft antwoord op de vraag of het doel van 49% emissiereductie bij uitvoering van het akkoord bereikt wordt. Ondanks het grotere effect t.o.v. het ontwerp klimaatakkoord is het antwoord op deze vraag negatief. De studie concludeert dan met het akkoord een reductie van 43% – 48% bereikt kan worden. Naast het kwantitatieve gedeelte biedt de policy brief enkele belangrijke aandachtspunten voor de uitvoeringsfase van het akkoord.

De ramingen van PBL voor 2030 laten ruime bandbreedtes zien van boven- en ondergrenzen, die het gevolg zijn van vormgevings- en gedragsonzekerheden van de maatregelen. In de onzekerheidsanalyse in de KEV 2019 zijn daarnaast de onzekerheden over omgevingsfactoren (omgevingsonzekerheden) meegenomen. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de prijsontwikkeling van fossiele brandstoffen, economische ontwikkelingen, technologische ontwikkelingen en ontwikkelingen in het buitenland. Deze zijn van groot belang voor de uiteindelijke emissies in 2030. Dit betekent dat de emissies in 2030 met uitvoering van het Klimaatakkoord nog lager of hoger kunnen uitvallen dan de onder- en bovengrens van 43-49%.

Het PBL concludeert dat het 2030-klimaatdoel van 49%-reductie met het Klimaatakkoord naar verwachting niet wordt bereikt. Het akkoord leidt tot een emissiereductie van 43 – 48% ten opzichte van 1990. Verder concludeert het PBL onder meer dat het Klimaatakkoord zich sterk richt op 49%-emissiereductie in 2030 en nog weinig voorsorteert op verdergaande reductie in de periode daarna. Het Nederlandse klimaatdoel 2050 impliceert ook een enorme opgave in de periode 2030-2050, die, meer dan de opgave tot 2030, structurele aanpassingen zal vergen.

Daar komt bij dat Nederland voor de verdere reductie van broeikasgassen vooral is aangewezen op de reductie van CO2, terwijl juist dat tot nu toe – volgens de KEV 2019 – niet eenvoudig is gebleken. Uit de KEV 2019 blijkt dat de totale emissie van broeikasgassen in 2018 bijna 15% lager is dan in het referentiejaar 1990. Deze afname komt echter vooral voor rekening van de overige broeikasgassen methaan, lachgas en fluorhoudende gassen (F-gassen), waarvan de gezamenlijke emissies sinds 1990 met 52% zijn gedaald. (zie noot 6) In de KEV 2019 wordt de verwachting uitgesproken dat tot 2030 nog maar een beperkte verdere reductie van deze overige broeikasgassen wordt bereikt.

Het concept-Klimaatplan geeft volgens de Raad van State wel blijk van een stevig klimaatbeleid, dat naar verwachting tot een aanzienlijke emissiereductie van broeikasgassen leidt. Vanwege de urgentie van de klimaat- en energietransitie is het zaak om dit jaar het Klimaatplan vast te stellen en de uitvoering van het klimaatbeleid voortvarend en planmatig ter hand te nemen. Daarbij is speciale aandacht nodig voor maatregelen die onvoldoende uitgewerkt zijn, zoals de CO2 heffing.

Tegelijkertijd stelt de Raad van State dat het Kabinet aanvullende beleidsmaatregelen voor zou moeten bereiden om de 49% CO2 reductie in 2030 te bereiken en om het uiteindelijke, in de Klimaatwet verankerde, doel van 95% broeikasgasreductie in 2050 te bereiken. Een dergelijke, even noodzakelijke als enorme reductie vergt niet louter een veelheid aan losse maatregelen, maar herordening van productie en consumptie in alle sectoren van de maatschappij en economie. Het concept-Klimaatplan geeft onvoldoende blijk van dat besef en plaatst de maatregelen voor 2030 onvoldoende in het perspectief naar 2050.

Visie op 2050

Het behalen van deze lange termijn doelstelling vergt volgens de Raad van State dat Rutte de olifant waar met hoofdletters visie op staatonder ogen komt. De ontwikkeling van een visie met de benodigde structuurveranderingen voor de langere termijn richting 2050 vergen een grondige afweging. Een voor de hand liggende criterium daarbij is de  omvang van de uitstoot (in bijvoorbeeld een sector of subsector). Immers, daar waar de emissie van broeikasgassen het meest omvangrijk is, kan wellicht ook de grootste emissiereductie worden behaald. De Raad van State vraagt hierbij specifiek aandacht voor de grote omvang van de CO2 emissies in de transport- en mobiliteitssector. Ook in 2030 zullen de emissies van deze sector nog nauwelijks gedaald zijn ten opzichte van 1990. Terwijl de ontwikkelingen in de internationale scheepvaart en luchtvaart achterblijven, wat vraagt om aanvullende nationaal beleid (ook al tellen deze sectoren niet mee voor de Nederlandse CO2 uitstoot).

Bij kosteneffectiviteit als afweging spelen zowel de effectiviteit van een maatregel in termen van emissiereductie als de kosten van een maatregel een rol. Daar komt bij dat niet alleen naar iedere maatregel afzonderlijk zou moeten worden gekeken, maar ook naar de samenhang tussen verschillende maatregelen. Ook de samenhang tussen het diverse instrumentarium van klimaatbeleid en de keuze die daarin gemaakt wordt, is zeer relevant: beprijzing van de emissie van broeikasgassen, belastingen, subsidies en normering van gedrag. Aanvullend is ook technologiebeleid en beleid gericht op het verduurzamen van productieprocessen en consumptiepatronen nodig.

Het klimaatdoel voor 2050 vraagt om ingrijpende veranderingen van de structuur van de economie en om innovatie op systeemniveau. Het concept-Klimaatplan geeft nog te weinig blijk van een visie op de systeemvraagstukken in het licht van de doelen van 2050. De maatregelen in het huidige klimaatbeleid richten zich vooral op de aanpassing van productieprocessen, maar volgens de Raad van State is er meer nodig. Bijvoorbeeld nieuwe infrastructuur voor nieuwe energiebronnen, kennis ontwikkelen en basisinfrastructuur aan leggen voor onder meer de energie- en grondstoffenvoorziening gericht op de toekomst. De Raad van State vraagt in dit licht ook aandacht voor technologiebeleid gericht op systeeminnovatie.

Het concept-Klimaatplan besteedt volgens de Raad van State relatief weinig aandacht aan het aanpassen van consumptiepatronen, bijvoorbeeld op het gebied van voeding (minder vlees eten), mobiliteit (minder auto rijden) en energiegebruik. Voorlichting is daarbij belangrijk, maar dat is niet meer dan een eerste stap. Wenselijke consumptiepatronen van burgers, bedrijven en de overheid kunnen actief worden bevorderd, bijvoorbeeld door de overheid als consument via aanbestedingen door overheidsorganisaties. Bovendien kan meer gebruik worden gemaakt van beschikbare inzichten in (keuze)gedrag. Het beïnvloeden van consumentenkeuzes hangt bijvoorbeeld sterk samen met hoe keuzes worden gepresenteerd. Zonder te zeer inbreuk te maken op de keuzevrijheid van burgers kunnen hier kosteneffectieve stappen in de goede richting worden gezet. Gedragsverandering is daarbij niet alleen de verantwoordelijkheid van individuen, het moet ook mogelijk zijn en voldoende aantrekkelijk. Daar ligt een verantwoordelijkheid voor de overheid en voor bedrijven.

Draagvlak

Het behalen van het klimaatdoel voor 2030, maar zeker ook het doel voor 2050, vergt ingrijpende veranderingen in economie en samenleving. Het huidige Klimaatplan zou hierin meer inzicht moeten geven dan nu gebeurt. Daarbij is ook aandacht nodig voor wanneer welke maatregelen worden getroffen en hoe de uitvoering gaat verlopen.

Om deze veranderingen door te voeren is het opbouwen en versterken van het draagvlak in de samenleving cruciaal. Zo moet duidelijk worden gemaakt wat de baten van klimaat- en energietransitie zijn. Daarbij valt te denken aan de verbetering van milieu en natuur, bescherming van de gezondheid, maar ook het voorkomen en tegengaan van zowel overstromingen als droogte. De kosten moeten inzichtelijk zijn en kosten en baten moeten evenwichtig worden verdeeld. De economische effect op inkomens, lasten en groei is beperkt, maar voor lagere inkomens is de impact het grootst. De gevolgen voor de werkgelegenheid betreffen naar verwachting transitieproblemen.

In het licht van draagvlak zijn deze gevolgen van de transitie van belang. Koolstofintensieve sectoren zullen in de toekomst minder werkgelegenheid bieden. De transitie van werknemers in dergelijke sectoren naar nieuwe werkgelegenheid is, ook in het licht van toenemende schaarste aan arbeid (vergrijzing), aanleiding om veel aandacht te besteden aan bij- en omscholing. Draagvlak voor de transitie zal kunnen worden bevorderd door hier vroegtijdig over na te denken en tijdig te handelen.

Samenwerking en sturing

Voor succesvol klimaatbeleid is de inzet van de hele samenleving nodig: overheden, (markt)partijen en burgers. Daarvoor is samenwerking essentieel. Niet alleen tussen verschillende onderdelen van de samenleving, maar zeker ook binnen alle bestuurslagen van de overheid. De urgentie en complexiteit van klimaat- en energietransitie vraagt van de wetgever een ‘samenhangend pakket van wetgeving waarbinnen stevige sturing, samenwerking en coördinatie plaatsvindt’. Alleen dan kan de noodzakelijke broeikasgasreductie daadwerkelijk en op tijd worden gerealiseerd.

Conclusie

Nu zowel het advies van de Raad van State, PBL al CPB op het klimaatakkoord gepubliceerd is is duidelijk dat er nog steeds werk aan de winkel is voor het kabinet. Niet alleen om aanvullende beleidsmaatregelen voor te bereiden om 49% CO2 reductie in 2030 te halen en om een visie op het bereiken van de doelstelling voor 2050 te ontwikkelen. Veel belangrijker gaat het worden om buiten de standaard klimaatbeleidshoek aan de slag te gaan met een eerlijke verdeling van de baten en lasten van de noodzakelijke transitie. Daarbij gaat het zowel om verdeling van de financiële kosten, die nu vooral bij de lagere inkomens neer lijken te slaan, als om het werken aan draagvlak voor het benodigde klimaatbeleid en om het opstellen van plannen om werknemers in krimpende sectoren van werk naar werk te begeleiden.

Dit bericht is geschreven voor en gepubliceerd op Sargasso.

NWEA en Holland Solar: 73 TWh wind en zonne-energie op land in zicht

In het concept nationaal klimaatakkoord is een doelstelling opgenomen van 42 TWh voor hernieuwbare elektriciteitsproductie (groene stroom) in 2030. Deze bestaat uit 7 TWh zonne-energie op woonhuizen en 35 TWh grootschalige opwekking (bv. zon op bedrijfsdaken, zonneparken en windenergie). Tijdens de nationale Windenergy Days 2019 hebben de branchorganisaties voor windenergie (NWEA) en zonne-energie (Holland Solar) gisteren prognoses vrijgegeven voor de ontwikkeling van zonne-energie en windenergie. In totaal komen ze uit op een prognose van 73 TWh groene stroom uit zon en wind in 2030.

Opbouw prognose

Voor windenergie is de prognose van NWEA dat er 23 TWh opgewekt wordt in 2030 op basis van wat er nu staat (inclusief deel repowering) en alles wat in de pijplijn zit en waarmee de provincies al hebben ingestemd.

Voor zonne-energie is de verwachting van Holland Solar dat er in 2030 30TWh opgewekt wordt m.b.v. zakelijke dakopstellingen en 10 TWh met veldopstellingen. Wat in totaal 30 TWh aan groene stroom uit grootschalige zonne-energieprojecten betekent. Met de opbrengst van windenergie erbij zou dat 63 TWh grootschalige opwekking van groene stroom op land betekenen. Voor huishoudens gaat Holland Solar uit van 10 TWh zonnestroom in 2030. Wat het totaal hernieuwbaar op land op 73 TWh brengt.

Basispad Nationale Energieverkenning uit 2017

De prognoses van NWEA en Holland Solar zijn fors hoger dan het basispad uit de laatste Nationale Energieverkenning (NEV) uit 2017 (pdf). In het basispad zonder SDE+ na 2019 werd daar uitgegaan van 12 TWh wind op land, 5 TWh grootschalige zonne-energie, in totaal 1 7 TWh. Voor kleinschalige zonne-energie (zon op woonhuizen) werd in de NEV 2017 uitgegaan van 7 TWh in het basispad. In totaal ging de NEV 2017 dus uit van ongeveer 24 TWh groene stroom van wind- en zonne-energie.

Conclusie

Mijn eerste conclusie is het ik erg benieuwd ben naar het nieuwe basispad in de NEV 2019 en dat het in een zo snel ontwikkelende markt als hernieuwbare energie geen goede zaak is dat er vorig jaar voor gekozen is om de NEV 2018 over te slaan. Meer budget voor PBL en CPB had hier zeker meerwaarde gehad. Zeker ook voor de regionale energiestrategieën die elke regio na het ondertekenen van het klimaatakkoord moet gaan opstellen.

Ook duiden de prognoses van NWEA en Holland Solar er op dat de groei van groene stroom nu ook in Nederland eindelijk stevig van de grond is gekomen. Zo sterk dat ook onze modellen mogelijk binnenkort achter de werkelijkheid aan gaan lopen, in plaats van dat de ontwikkeling standaard langzamer gaat dan gehoopt.

Kanttekening bij de prognoses van NWEA en Holland Solar is natuurlijk wel dat de projecten nog niet daadwerkelijk gerealiseerd zijn. Zelfs als een deel niet gerealiseerd wordt lijkt de marge ten opzichte van de 42 TWh doelstelling voor 2030 ruim genoeg om te concluderen dat de doelstelling voor 2030 in zicht is. NWEA en Holland Solar houden in hun prognose er zelf ook rekening mee dat een deel niet gerealiseerd wordt. Voor zover ik begrepen heb zit dat verwerkt in de prognose voor 2030.

Dit bericht is geschreven voor en gepubliceerd op Sargasso.

Rutte oefende druk uit om presentatie doorrekening klimaatakkoord uit te stellen

Premier Rutte heeft vorig jaar druk laten uitoefenen op het PBL en CPB om de publicatie van de analyse van het voorstel voor hoofdlijnen van het klimaatakkoord uit te stellen tot na Prinsjesdag. Dit blijkt uit stukken die het rijk heeft vrijgegeven na een WOB-verzoek van Nieuwsuur.

PBL wil uitkomsten publiceren voor Prinsjesdag

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Centraal Planbureau (CPB) wilden de bewuste doorrekeningen van het klimaatakkoord op 13 september 2018 naar buiten brengen. Een week voor Prinsjesdag en het belangrijkste debat van het jaar: de Algemene Politieke Beschouwingen. Wiebes, minister van Economische Zaken en Klimaat, en zijn ambtenaren waren hiervan op de hoogte. Wiebes was eind augustus ook op de hoogte gebracht van de eerste indrukken van de doorrekening door PBL. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat was voorstander van publicatie uit angst voor lekken en omdat bij uitstel van publicatie de indruk zou kunnen bestaan dat de resultaten van de doorrekening onder de pet gehouden zouden worden. Formeel hadden de departementen ook geen invloed op het moment van publicatie, omdat zij niet de opdrachtgever van het onderzoek waren. Dat was Ed Nijpels als voorzitter van de klimaattafels. Wiebes is er vooraf door zijn ambtenaren op gewezen dat uitstel van publicatie een ongebruikelijke ingreep van het ministerie vergde.

Premier Rutte oefent drukt uit om publicatie uit te stellen

In een mail schrijft de raadsadviseur van het ministerie van Algemene Zaken aan het ministerie van Economische Zaken dat Rutte tegen publicatie van de doorrekening voor Prinsjesdag is (pagina 37 van de pdf met vrijgegeven documenten):

De doorrekening (en daarmee de appreciatie) wordt dan gespreksonderwerp op het APB (Algemene Politieke Beschouwingen) en dat is onwenselijk. MP (Minister President) wil vasthouden aan de procesafspraken in de MR (Ministerraad) van 24/8.

Uit de stukken is niet te halen of premier Rutte, net als Wiebes, op de hoogte was van de eerste indrukken van de doorrekening. Ed Nijpels, de voorzitter van de klimaattafels, reageert op 3 september uiterst stekelig op het verzoek van EZK om publicatie uit te stellen. Op 6 september constateert Sandor Gaastra, momenteel Directeur Generaal Klimaat en Energie bij het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, echter dat er een kleine opening is doordat Ed Nijpels heeft gevraagd om de departementen en tafelvoorzitters de tijd te geven om tussen 13 en 17 september de volledige analyse in te zien en om op de volledige analyse te kunnen reageren.

Vervolg

Verschillende Kamerfracties hadden gevraagd om publicatie van de doorrekening van het PBL voorafgaand aan Prinsjesdag en de Algemene Politieke Beschouwingen. Zowel Forum voor Democratie, PvdA en GroenLinks wilden opheldering over de rol van premier Rutte. Volledig begrijpelijk en terecht, klimaatbeleid gaat de komende decennia grote invloed hebben op het beleid. De meest logische plek om dat debat te voeren is niet in commissievergaderingen, maar juist in de plenaire zaal van de Tweede Kamer bij het belangrijkste debat van het jaar over de toekomstplannen van het Kabinet.

Dit bericht is geschreven voor en gepubliceerd op Sargasso.

Plannen Klimaatakkoord te vaag voor doorrekening

De plannen voor het Klimaatakkoord zijn nog te vaag om door te rekenen. In de zomer waarin de tuinen verdorden en landbouwgewassen verschrompelden vanwege de hitte, probeerden medewerkers van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Centraal Planbureau (CPB) de effecten van de voorstellen door te rekenen, maar dat bleek bij veel plannen nog niet mogelijk.

PBL en CPB komen daarom vrijdag met een ‘analyse’, in plaats van de eerder aangekondigde doorrekening. “PBL heeft geanalyseerd wat de effecten zijn van de voorstellen en waar mogelijk een inschatting gemaakt van de kosten”, zo staat in de uitnodiging voor de presentatie aanstaande vrijdag.

Het goede nieuws is dat halvering van de CO2 uitstoot in 2030 wel haalbaar is, mits de plannen beter uitgewerkt worden. De analyse van de planbureaus maakt ook duidelijk dat er keuzes gemaakt moeten worden over wijzigingen in de belasting en over steun aan de industrie. Zaken die zacht gezegd gevoelig lagen tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen.

Open waanlink

Dit bericht is oorspronkelijk gepubliceerd op Sargasso.