Willen we meer of minder heilige koeien na uitspraak Programmatische Aanpak Stikstof?

In mei vonniste de Raad van State dat de Programmatische Aanpak Stikstof in strijd is met Europese regels. Inmiddels is er een adviescollege onder leiding van Johan Remkes benoemt die oplossingen zoekt en worden de eerste gevolgen duidelijk. Vervolguitspraken van de Raad van State laten zien dat er ruimte blijft voor ontwikkelingen, ze laten echter ook zien dat de Raad van State de eisen voor nieuwe ontwikkelingen aanscherpt. Een mooi moment voor herbezinning over een aantal heilige huisjes die veel stikstof uitstoot veroorzaken en die ook kansen bieden voor het reduceren van klimaatemissies.

Stilvallende projecten

Grote projecten die in de problemen zijn gekomen door de uitspraak van de Raad van State zijn de opening van Lelystad Airport, de verbreding van de A27 bij Utrecht (Amelisweerd) en het evenemententerrein op het voormalig vliegveld Twente. Het openen van het vliegveld van Lelystad voor de luchtvaart zou tot een aanzienlijke stijging van de stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden leiden. Waarschijnlijk gaat het dan zowel om de Weerribben als om de Veluwe en Utrechtse Heuvelrug. Dit geldt ook voor de verbreding van de snelweg bij Utrecht, die zeer waarschijnlijk tot extra stikstof op de Utrechtse Heuvelrug en de Amelisweerd zal leiden. Zonder maatregelen die de stikstofdepositie aantoonbaar verlaagd kunnen deze projecten dan ook niet doorgaan, tenzij projecten de zogenaamde ADC-toets doorstaan. Dat wil zeggen dat er geen alternatieven zijn, dat er wel dwingende redenen van openbaar belang zijn voor het project en dat er adequate compenserende maatregelen genomen worden.

Doorgaande projecten

Een van de projecten die wel doorgaat is een verbreding van de weg bij de gemeente Veldhoven, hoewel die weg teveel stikstof veroorzaakt. De gemeente wist bij de Raad van State echter succesvol te bepleiten dat ze de ADC-toets juist had ingezet. Er zijn volgens Veldhoven geen alternatieven (de A), er zijn wel dwingende redenen van openbaar belang voor het project (de D) en de Raad van State zag geen aanleiding om te twijfelen aan de effectiviteit van de genomen compensatiemaatregelen voor de natuur (de C).

Heilige koeien

Wethouder Aard de Kruijf van Barneveld stelt in Binnenlands Bestuurdat er een nationale discussie nodig is om te bepalen wat er valt onder het openbaar belang (de D uit de ADC toets). Naar zijn mening ligt het openbaar belang bij uitbreiding van vliegveld Lelystad (de D uit de toets) voor de hand ligt, maar zou hetzelfde moeten gelden voor bijvoorbeeld woningbouw.

Een belangrijke vraag lijkt mij echter om te bepalen of we het openbaar belang van extra vakantievluchten naar Benidorm en Alanya werkelijk zo groot vinden dat we daar schaarse milieugebruiksruimte aan willen toekennen. Willen we extra stikstof uitstoot door de luchtvaart faciliteren met belastinggeld, of is het tijd dat de luchtvaart in Nederland gedwongen wordt te kiezen voor specialisatie en krimp in plaats van nog meer bulk tegen afbraakprijzen? Een keuze voor krimp en specialisatie biedt de kans om de stikstofdepositie die de vliegtuigen veroorzaken in te zetten voor nieuwe woonwijken, verbreding van snelwegen of groei van bedrijven. Het zorgt er ook voor dat de CO2 emissies van de luchtvaart in Nederland aan banden gelegd worden.

Hetzelfde vraagstuk geldt voor die andere heilige koe van Infrastructuur en Waterstaat: 130 kilometer per uur op de snelweg. Een verlaging van de snelheid naar 100 km per uur levert niet alleen een vermindering van de CO2 uitstoot op, maar ook minder stikstofuitstoot en daarmee minder neerslag van stikstof op Natura2000 gebieden. De vraag is dus wat wel willen: 130 km/uur op de snelweg of gebruiken we de milieugebruiksruimte voor nieuwe woningen, een bredere snelweg of groei van bedrijven?

Een derde heilige koe is de veeteelt. Naast de luchtvaart een van de laatste sectoren waar een deel van de branche angstvallig vasthoud aan bulkproductie van grote hoeveelheden tegen weinig kosten, zelfs een brandalarm op een stal past niet in de kostprijs. Wordt het geen tijd om de fictie dat Nederland ‘de wereld’ kan voeden op te geven? Bijna elke andere branche in Nederland heeft de afgelopen 30 jaar het pad van bulkproductie verlaten en gekozen voor specialisatie. Waarbij lagere volumes, maar hogere marges worden gerealiseerd.

Een klein deel van de landbouwbranche werkt daar al jaren aan, variërend van biologisch dynamische bedrijven tot melkboeren die experimenteren met sojamelk of melk die herleidbaar is naar een individuele koe of koeienfamilie. Ook in de vleessector zijn er initiatieven die die kant op gaan, zoals Crowd Butching.

Ondanks deze initiatieven die zich richten op lokale ketens exporteren we nog steeds 70 tot 80% van onze vleesproducten. De landbouwsector legt daarmee een grote druk op de beschikbare ruimte voor stikstofdepositie, zeker omdat veel veeteelt in de buurt van Natura2000 gebieden gesitueerd is. De vraag is dan ook of we de beperkte ruimte voor stikstofdepositie willen gebruiken voor de export van vleesproducten en eieren, ondertussen meewerkend aan de ontbossing elders voor de productie van veevoer, of dat we de veeteeltsector (warm) gaan saneren om de beschikbaar komende ruimte in te zetten voor de nieuwe woonwijken, bredere snelwegen of groei van bedrijven met hogere marges, lagere volumes en vooral lagere milieudruk?

Een laatste vraagstuk raakt de energietransitie. Er bestaan plannen om de Nederlandse kolencentrales niet te sluiten, maar om ze om te bouwen naar biomassacentrales. Daarnaast zijn er ook in veel gemeenten individuele plannen voor kleinere biomassacentrales. Deze hebben veelal een vermogen net kleiner dan 15 MW, zodat een milieu-effectrapportage niet nodig is. Het verbranden van biomassa zorgt echter voor een hogere uitstoot van stikstof dan kolencentrales.

Bovendien zijn er vraagtekens te zetten bij het klimaateffect. Ook al telt het verbranden van biomassa in de internationale klimaatstatistieken als klimaatneutraal. Op de langere termijn kan het verbranden van biomassa mogelijk klimaatneutraal zijn of worden, voor de middellange termijn zorgt het verbranden van biomassa voor een stijging van de CO2 uitstoot. Volgens onderzoek van MIT duurt het namelijk 44 tot 104 jaar voordat bossen in het zuid-oosten van de Verenigde Staten weer evenveel CO2 hebben opgenomen als dat er nu verbrand wordt. Terwijl de emissies juist de komende 40 jaar fors omlaag moeten. Het verbranden van biomassa gaat daarbij dus niet helpen, zeker niet als daarbij bossen worden gekapt die jaarlijks nog meer CO2 vastleggen.

Het is dan ook de vraag of het verstandig is om subsidie te geven aan energiecentrales om beslag te leggen op de beperkte ruimte voor stikstofdepositie. Het klimaateffect op de korte en middellange termijn is negatief en er zijn mogelijk sectoren met een hogere toegevoegde waarde van de ruimte die biomassacentrales innemen gebruik kunnen maken.

Tot slot kan het stimuleren van elektrisch rijden, of het nu gaat om elektrische bussen, vrachtauto’s of auto’s een belangrijke bijdrage leveren. Dat vergt wel dat Haagse politici weer gaan denken in de termen van de oude Optiedocumenten van ECN. Deze keken naar het effect van een maatregel op klimaatemissies en luchtvervuiling. Elektrisch rijden is misschien duur per ton CO2, bezien in combinatie met het reduceren van de stikstofdepositie kan het stimuleren van elektrische vrachtwagens, bussen en auto’s best eens gunstiger uitpakken.

Conclusie

De uitspraak van de Raad van State uit mei verdient het om te leiden tot herbezinning op de gewenste ontwikkelingen van Nederland. Het is tenslotte niet de eerste keer dat de rechter de overheid terecht wijst. Eerder gebeurde dat al bij luchtkwaliteit en in de klimaatzaak van Urgenda (al loopt bij deze laatste het hoger beroep nog). In alle drie de gevallen wijst de rechter er op dat er harde milieugrenzen zijn die de Nederlandse overheid en samenleving moeten respecteren. Dat betekent dat het tijd wordt om na te denken over wat we willen en wat we belangrijk vinden. Rijden we liever met 130 kilometer per uur over de snelweg, of willen we groei van de luchtvaart? Willen we 100 kilometer per uur gaan rijden zodat we vlees kunnen blijven produceren voor de wereldmarkt, of kiezen we voor een kleinere veestapel met ruimte om met 130 kilometer per uur rond te rijden? Of mag het van alle drie een onsje minder, zodat er voldoende woningen bijgebouwd kunnen worden en er ruimte ontstaat voor natuur en andere bedrijfstakken met een hogere toegevoegde waarde?

Dit bericht is geschreven voor en gepubliceerd op Sargasso.

Groningse tegenslagen voor het rijk bij juridische aanpak mijnbouwschade

De Nederlandse staat is (indirect) aansprakelijk voor schade die ontstaat door gaswinning in Groningen. Dat stelt de Hoge Raad in antwoorden op prejudiciële vragen die daarover door een lagere rechtbank waren gesteld. Ook blijkt uit het nader rapport van het tijdelijk wetsvoorstel Groningen dat de Raad van State de poging van het rijk. Shell en Exxonmobil om de civielrechtelijke route af te sluiten voor gedupeerden heeft getorpedeerd, omdat dat in strijd is met artikel 112 van de Grondwet.

Tijdelijk wetsvoorstel Groningen

In het wetsvoorstel Minimaliseren gaswinning Groningen gaf het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat aan dat gewerkt werd aan een oplossing voor gedupeerden van mijnbouwschade, waarbij de afhandeling onder publiekrecht gebracht zou worden. Dit voornemen werd ook vastgelegd in het Akkoord op Hoofdlijnen dat de staat en NAM (Shell en Exxonmobil) sloten over compensatie voor het dichtdraaien van de Groningse gaskraan in 2030. Het Tijdelijk wetsvoorstel Groningen, kamerstuk 35250, had dit moeten regelen. In 2018 kregen de juristen Hammerstein, Teuben en Franssen de opdracht om in het Technisch advies Wet Instituut Mijnbouwschade aan te geven of:

de wijze waarop de afhandeling van schade door de overheid en de (financiële) aansprakelijkheid van de exploitant in dit wetsvoorstel is vormgegeven een effectieve invulling is van de, mede in het akkoord op hoofdlijnen verwoorde, uitgangspunten dat: – het Instituut exclusief bevoegd is om aanvragen om vergoeding van schade af te handelen; – gedupeerden niet meer bij NAM maar bij het Instituut aanspraak kunnen maken op vergoeding, enOok voor de kleine velden zijn er zeer waarschijnlijk afspraken met NAM, Vermillion en andere – NAM niet meer zelf aansprakelijk zal zijn jegens gedupeerden, maar wel de financiële gevolgen van afhandeling van schade door de overheid blijft dragen.

De Raad van State heeft hier met haar advisering op het wetsvoorstel een stokje voor gestoken:

De Afdeling stelt voorop dat de mogelijkheid om een vergoeding ter zake van schade bij de Tijdelijke Commissie of het Instituut te vragen, de aansprakelijkheid van de NAM onverlet laat. Artikel 112 van de Grondwet brengt mee dat de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen van vorderingen waaraan de eiser ten grondslag heeft gelegd dat jegens hem een onrechtmatige daad is gepleegd. Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad geldt dat ook indien de wetgever de bestuursrechter ‘bij uitsluiting’ bevoegd heeft verklaard. Het is daarom aan de burgerlijke rechter zelf om te bepalen of een vordering ontvankelijk is. Daarbij komt dat bij de burgerlijke rechter ook nog andere vorderingen kunnen worden ingesteld dan een vordering tot schadevergoeding. Dit betekent dat de toegang tot de burgerlijke rechter als restrechter niet door de wetgever kan worden uitgesloten. Overigens wijst de Afdeling erop dat tot nog toe slechts enkele gedupeerden de NAM aansprakelijk hebben gesteld, ondanks dat de Tijdelijke Commissie niet bevoegd is alle vormen van schade te vergoeden. De voorgestelde uitbreiding van de bevoegdheid van het Instituut, vult deze leemte op. De veronderstelling lijkt daarom gerechtvaardigd dat het beroep op het Instituut nog zal toenemen, in het bijzonder wat betreft schade door waardedaling van woningen. Voorts bestaat er op voorhand geen aanleiding om te veronderstellen dat de burgerlijke rechter en de bestuursrechter over de schade verschillend zullen oordelen. De bestuursrechter heeft sinds 1994 ervaring opgedaan met schadezaken en is daarbij gehouden de relevante regels van het BW toe te passen, die daarvoor bij uitstek zijn bedoeld. Het risico van uiteenlopende uitspraken is daardoor klein. Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling af te zien van de exclusiviteit van het Instituut en de regel dat burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van schade niet-ontvankelijk dient te verklaren, te schrappen.

Het ministerie van EZK heeft het advies van de Raad van State gevolgd in het wetsvoorstel Tijdelijke wet Groningen, waarmee het Technisch advies Wet Instituut Mijnbouwschade van Hammerstein, Teuben en Franssen uit 2018 de facto achterhaald is. Hierdoor houden mensen met mijnbouwschade twee routes om deze te verhalen. De voorkeursroute van het rijk is via het Instituut Mijnbouwschade Groningen en loopt via het bestuursrecht. Volgens sommige juristen heeft deze route een aantal voordelen voor gedupeerden ten opzichte van de civiel rechterlijke route, bijvoorbeeld als het gaat om de duur van de gerechtelijke procedure.

Om te voorkomen dat een gedupeerde zowel via bestuursrecht als via civiel recht haar gelijk probeert te halen stelt de Tijdelijke wet Groningen dat een gedupeerde haar claim op het mijnbouwbedrijf, in casu NAM en/of EBN, overdraagt aan de staat. Dit betekent in de praktijk dat als een gedupeerde een aanvraag bij het Instituut Mijnbouwschade heeft ingediend en deze door het Instituut in behandeling is genomen, hij niet later alsnog kan besluiten om zijn schadevergoeding via de burgerlijke rechter op de exploitant te verhalen. Ook is bepaald dat, wanneer een gedupeerde ervoor kiest om zijn schade langs de civielrechtelijke weg direct op exploitant te verhalen door een schikkingsovereenkomst te sluiten met de exploitant of een vordering tot vergoeding van schade in te stellen bij de burgerlijke rechter, hij niet terecht kan bij het Instituut. Als de gedupeerde de onderhandelingen met NAM afbreekt of de vordering bij de burgerlijke rechter intrekt, voordat deze een uitspraak heeft gedaan over de vergoeding waar de gedupeerde recht op heeft, kan de gedupeerde wel bij het Instituut terecht.

Om de rechtseenheid tussen bestuursrecht en civielrecht te bewaren wordt in de memorie van toelichting ingegaan op de wijze waarop dit nu geregeld is. Het Kabinet geeft ook aan welke extra maatregelen ze voorbereid om de rechtseenheid tussen de verschillende hoogste rechtsorganen te bewaren.

Effect advies Raad van State op Akkoord op Hoofdlijnen

Het advies van de Raad van State dat de afspraak uit het Akkoord op Hoofdlijnen om de schadeafhandeling onder publiekrecht te brengen in strijd is met artikel 112 van de Grondwet kan vergaande gevolgen hebben voor de geldigheid van het Akkoord op Hoofdlijnen. Daarmee bevat het Akkoord op Hoofdlijnen namelijk een nietige afspraak, een afspraak die de staat niet had mogen maken op grond van de Grondwet. De hamvraag is dan of de afspraak over uitsluiting van de toegang tot het civiel recht onlosmakelijk verbonden met de rest van het Akkoord op Hoofdlijnen? Als dat het geval is is de hele overeenkomst ongeldig, het antwoord op die vraag is voer voor juristen. Als het ministerie van EZK zijn deel van de afspraken uit de Overeenkomst op Hoofdlijnen niet kan nakomen staat het NAM (en haar aandeelhouders) vrij om naar de arbitragerechter te stappen.

De minister heeft in april het advies van de Technische Commissie Bodembeweging (TCBB) over een landelijke aanpak mijnbouwschade aan de Tweede Kamer gestuurd. In de appreciatie daarvan schrijft de minister dat hij hecht aan een uniform gedragen landelijk schadeprotocol voor de kleine gasvelden op land. De TCBB adviseert ook om tot een schadeprotocol per type mijnbouw te komen. Te beginnen met de kleine gasvelden.
Ook voor dit schadeprotocol voor de kleine velden is het advies van de Raad van State belangrijk, want er zijn vermoedelijk conceptovereenkomsten gemaakt met operators over de bestuursrechtelijke route als exclusieve mogelijkheid. In een van de recente winningsplannen voor kleine velden (helaas niet goed gearchiveerd door mij) werden al opmerkingen gemaakt die daar op leken te wijzen. Deze overeenkomsten zouden dus ook alle nietig kunnen zijn. Temeer omdat de Raad van State in haar advies op de Tijdelijke wet Groningen ook aangeeft dat het Het Nederlandse aansprakelijkheidsrecht als uitgangspunt heeft dat schade die is veroorzaakt door een private partij in beginsel langs civielrechtelijke weg op die partij zelf wordt verhaald. Het is uitzonderlijk dat de overheid de afhandeling van schade overneemt van een private partij, daarom vind de Raad van State dat de voorgestelde regeling een tijdelijk karakter dient te krijgen.

Staat sinds 2005 indirect aansprakelijk voor mijnbouwschade Groningen

Naar aanleiding van een rechtszaak van een Gronings echtpaar met aardbevingsschade aan hun huis heeft de rechtbank Noord-Nederland prejudiciële vragen gesteld aan de Hoge Raad over de wijze waarop bepaalde rechtsregels moeten worden toegepast. Het echtpaar heeft niet alleen de NAM gedaagd maar ook de staat, Energie Beheer Nederland (EBN) en de Maatschap Groningen.
In de beantwoording van de vragen oordeelt de Hoge Raad dat niet alleen de NAM, maar ook EBN als exploitant van het Groninger gasveld geldt en daarmee aansprakelijk is voor schade door gaswinning. Dat maakt dat de staat, als 100% aandeelhouder van EBN, indirect aansprakelijk is. Daarnaast stelt de Hoge Raad dat de Nederlandse staat sinds 2005

op de hoogte moeten zijn van de reële kans op ernstige of wijdverbreide schade door aardbevingen als gevolg van gaswinning

In 2003 deed zich een piek voor in het aantal aardbevingen, die bovendien ook sterker werden. Het ging ook toen al om meerdere bevingen met een kracht van boven de 3. Daar kwam bij dat het KNMI in 2004, ruim voor de aardbeving in Huizinge van 2012, een rapport publiceerde, waarin stond dat de situatie in de Groningse ondergrond niet langer “stationair” was.

De formule die tot die tijd was gebruikt om de maximaal te verwachten magnitude van een aardbeving te berekenen, was daardoor niet goed bruikbaar.

De rechtbank Noord-Nederland zal nu de vraag moeten beantwoorden of de staat na 2005 voldoende heeft gedaan om ernstige schade te voorkomen en om haar burgers te beschermen. In NRC stelt Herman Bröring, hoogleraar bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, daarover:

Er komen nu zeven jaren bij van mogelijke aansprakelijkheid. Dat wordt heel interessant.

Tegenover de NOS stelt de advocaat van het Groningse echtpaar, Woltman, dat het oordeel van de Hoge Raad van belang is voor alle zaken over aardbevingsschade. Want niet alleen is nu bepaald dat de staat indirect verantwoordelijkheid draagt, ook spreekt de Hoge Raad zich uit over waardedaling van huizen en immateriële schade, oftewel smartengeld. Woltman:

De Hoge Raad geeft nu een duidelijk spoorboekje hoe rechters en gerechtshoven kunnen handelen. Je kunt daarmee wel spreken van een kleine aardverschuiving binnen de rechtsorde.

In een reactie van zondag 21 juli 2019 geeft de Groninger Bodem Beweging aan wat volgens haar de belangrijkste punten uit de beantwoording van de Hoge Raad zijn, naast de al eerder genoemde indirecte aansprakelijkheid van de staat:

  • Het bewijsvermoeden is alleen te weerleggen als bewezen wordt, of voldoende aannemelijk gemaakt, dat gaswinning niet de oorzaak is. De Hoge Raad hanteert een iets ander criterium als de technische commissie van de TCMG voor het ontkrachten van het bewijsvermoeden. Dit zal echter in de praktijk weinig verschil maken.
  • Immateriële schade, zoals geestelijk letsel, wordt toegekend. Je moet het wel kunnen aantonen en dat is bijna niet te doen.
  • Gederfd woongenot wordt als schade gezien. Dit kan berekend worden middels virtuele gederfde huurinkomsten.
  • Waardevermindering kan pas worden vastgesteld op het moment dat de bodem tot rust is gekomen. De rechter kan wel een voorschot toewijzen. Dit oordeel sluit niet uit dat een regeling kan worden getroffen voor een tegemoetkoming, uitkoop of garantie, zoals de waardeverminderingsregeling waar minister Wiebes momenteel aan werkt.

Met dat laatste oordeel gaat de Groninger Bodem Beweging in tegen de reactie van advocaat Pieter Huitema, die de belangen verdedigt van Stichting WAG (Waardevermindering door Aardbevingen Groningen). Stichting WAG vertegenwoordigt zo’n 5.000 gedupeerden die de waardevermindering van hun woning vergoed willen krijgen. De Groninger Bodem Beweging zit daarmee op de lijn van Nicolette Marié, namens wie advocaat Woltman optreed:

Amendement 2016 geld voor proefprocessen

In 2016 diende GroenLinks en Partij voor de Dieren een amendement in op de begroting van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, waarmee ze Euro 200.000 wisten te reserveren voor proefprocessen tegen de NAM. Dit amendement dat nodig was omdat toenmalig minister Kamp een aangenomen motie van Van Tongeren over het financieel ondersteunen van juridische procedures van gedupeerden weigerde uit te voeren. Het amendement had als doel om te zorgen dat Groningers makkelijker de weg naar de rechter zouden vinden. De rechter is in Nederland de enige die onafhankelijk is en afdwingbare uitspraken kan doen die maatgevend zijn voor soortgelijke gevallen.

De Hoge Raad geeft met haar beantwoording van de prejudiciële vragen de aanzet tot rechterlijke uitspraken waarop andere gedupeerden zich kunnen beroepen De rechtszaak van het Gronings echtpaar beschouw ik als het type proefproces waarvoor het amendement Van Tongeren-Ouwehand bedoeld was (disclaimer: ik was op de achtergrond de opsteller van het amendement). De afgelopen jaren heeft het ministerie van EZK geweigerd het amendement Van Tongeren-Ouwehand uit te voeren, het Gronings echtpaar dat via de rechtbank Noord-Nederland prejudiciële vragen wist te laten beantwoorden door de Hoge Raad heeft dus ook geen financiële ondersteuning vanuit het ministerie van EZK ontvangen.

Inmiddels is het geld van het amendement bij motie van Van der Lee cs. ter beschikking gesteld voor juridische ondersteuning voor mensen die er niet uitkomen met de NAM nadat ze naar de arbiter bodembeweging zijn gestapt en daarin juridische begeleiding nodig hebben. Een heel andere bestemming dan waar het geld voor bedoeld was en die geen jurisprudentie kan opleveren, hetgeen juist de oorspronkelijke bedoeling van de motie en de motie en het amendement van Van Tongeren was. Gelukkig zijn er Groningers die eigenwijzer en volhardender zijn dan Kamerleden:

PS Follow the Money heeft een groot wob-verzoek lopen over contacten tussen Shell en de overheid. Mocht iemand in de stukken daarvan iets tegenkomen over het amendement Van Tongeren – Ouwehand dan hou ik me aanbevolen.

Dit bericht is geschreven voor en gepubliceerd op Sargasso.