Kabinet gedoogt vliegvelden

Vorig jaar september werd duidelijk dat de Nederlandse luchthavens niet over een natuurvergunning beschikken. De Schiphol Groep beweerde toen nog dat er geen natuurvergunning nodig zou zijn voor de vliegvelden. Minister Schouten komt tot een andere conclusie, maar geeft de vliegvelden een half jaar om alsnog een natuurvergunning aan te vragen. Tot die tijd gedoogt het kabinet de overtreding van de natuurbeschermingswet door overheidsbedrijf Schiphol. Mobilisation for the Environment (MOB), dat vorig jaar aan het licht bracht dat de vliegvelden niet over een natuurvergunning beschikken en dat de programmatische aanpak stikstof (PAS) succesvol aanvocht voor de rechtbank, heeft aangekondigd beroep aan te tekenen tegen het besluit van de minister.

Programmatische aanpak stikstof (PAS): hoe zat het ook al weer?

De neerslag van stikstofoxides en ammoniak (in de pers vaak samengevoegd onder de term stikstof) op Nederlandse natuurgebieden is al jaren te hoog. Dat betekent dat Nederland onder in Europees verband gemaakte afspraken maatregelen dient te nemen om de stikstofdepositie te in natuurgebieden te verminderen. De rijksoverheid tuigde hier een ingewikkelde rekenmethodiek voor op, die het mogelijk maakte om extra neerslag nu te compenseren met toekomstige maatregelen, ook al was het effect van dergelijke toekomstige maatregelen niet altijd duidelijk. In haar advisering over de PAS waarschuwde de Raad van State al dat de PAS aanpak mogelijk in tegenspraak was met Europese regelgeving. Vorig jaar werd dit bevestigd in een rechtszaak die onder andere door MOB was aangespannen. Sindsdien heeft het Kabinet een aantal maatregelen genomen, zoals het verlagen van de snelheid op snelwegen naar 100 km per uur.

Natuurvergunning en krimp

Als bijvangst van de PAS rechtszaak kwam ook naar boven dat veel bedrijven met stikstofuitstoot niet over een natuurvergunning beschikken en dat provincies en rijk hier nauwelijks tot niet op handhaven. Ook de Nederlandse vliegvelden beschikken niet over een natuurvergunning. Reden voor MOB om een handhavingsverzoek tegen Groningen Airport Eelde, Maastricht Aachen Airport, Rotterdam
The Hague Airport, Lelystad Airport, Eindhoven Airport Schiphol Airport. In juli 2019 heeft de Stichting Red de Veluwe een handhavingsverzoekover Lelystad Airport ingediend. Vorige week nam minister Schouten een besluit over deze handhavingsverzoeken, met uitzondering van het handhavingsverzoek tegen het grote vliegverkeer in Lelystad Airport, dat al in december 2019 werd genomen.

De minister concludeert in haar besluiten, in tegenstelling tot wat Schiphol beweerde, dat vliegvelden wel degelijk een natuurvergunning nodig is voor de vliegvelden. Alleen vliegveld Eelde beschikt over een natuurvergunning, het vliegveld Maastricht Aachen Airport valt volgens de minister binnen overgangsrecht. De overige vliegvelden (Schiphol, Rotterdam The Hague Airport, Eindhoven Airport en Lelystad Airport) beschikken niet over een natuurvergunning. Bij Lelystad gaat het niet alleen om de natuurvergunning voor de grote luchtvaart, ook de natuurvergunning voor de huidige kleine luchtvaart mist. De minister weigert te handhaven, ondanks dat er geen zicht is op legalisatie, en geeft de vliegvelden tot oktober om met een verschillenberekening te onderbouwen dat de stikstofuitstoot van het huidige maximale aantal vluchten past binnen hun bestaande vergunningsruimte. Schiphol Group heeft inmiddels een vergunningsaanvraag ingediend voor Lelystad Airport, ook al vonden ze eerder dat er geen natuurvergunning nodig is. Zowel de bestaande kleine luchtvaart als de 45.000 extra starts en landingen van vakantiecharters zal door Lelystad Airport aangevraagd moeten worden. Opvallend in het besluit van Lelystad Airport is dat er te weinig tijd is geweest om een verschillenberekening voor de emissies van de kleine luchtvaart te maken, maar dat het advocatenkantoor dat Lelystad Airport heeft ingehuurd op voorhand wel durft te stellen dat de emissies binnen het plafond uit het aanwijzingsbesluit van 1999 passen.

Als gevolg van de beslissing van de minister dreigt volgens Een Vandaag krimp voor verschillende vliegvelden. Schiphol heeft volgens de minister recht op de stikstofuitstoot die hoort bij 480.000 vluchten, dat is minder dan de 520.000 vliegbewegingen die in 2019 plaats vonden. Eindhoven Airport heeft rechten die stammen uit 2007, de groei in vliegbewegingen sinds die tijd moet opnieuw vergund worden. Het is de vraag of dat past binnen de grenzen uit 2007.

MOB wil in beroep

MOB wil in beroep tegen de besluiten van de minister om de stikstofdepositie van vliegvelden te gedogen. Om de kosten hiervan te dragen hebben ze een crowdfundingactie gestart, die inmiddels het benodigde geld heeft opgehaald. Het Kabinet lijkt in ieder geval niet van plan om de ontbrekende natuurvergunningen bij vliegvelden te gebruiken om de titel ‘groenste kabinet ooit’ in daden om te zetten. Wederom lijkt het er op dat de rechter er aan te pas dient te komen om het kabinet tot actie te dwingen.

Dit bericht is geschreven voor en gepubliceerd op Sargasso.

Hoog tijd om Nederlandse vliegvelden te laten krimpen

Vorig jaar schreef ik dat de rechterlijke uitspraak over de programmatische aanpak stikstof dwingt tot het maken van keuzes. Uit de reactie van Minister Schouten op het handhavingsverzoek tegen vliegvelden van Mobilisation for the Environment concludeer ik dat het Kabinet nog steeds luchtvaart boven de lokale economie lijkt te stellen. En economie boven ecologie. Minister Schouten geeft namelijk aan dat de vliegvelden wel degelijk een natuurvergunning nodig hebben, al blufte Schiphol Group vorig jaar nog dat ze al zo lang bestaan dat ze niet onder de natuurwetgeving zouden vallen.

Tegelijkertijd geeft Schouten aan dat ze niet van plan is om op te treden tegen vliegvelden die niet over een natuurvergunning beschikken. Het ‘groenste Kabinet ooit’ gedoogt de overtreding van de natuurwet door de Nederlandse vliegvelden en geeft ze tot oktober de tijd om hun zaken op orde te krijgen.

Mobilisation for the Environment (MOB) is niet van plan het daar bij te laten zitten en heeft beroep aangekondigd tegen de besluiten van de minister. Om beroep in te kunnen stellen heeft MOB geld nodig, daarom zijn ze een crowdfunding actie gestart. Aangezien krimp van de luchtvaart prima past bij klimaatbeleid en het beperken van het aantal vliegbewegingen hier een zeer effectieve methode voor is heb ik ook mijn bijdrage aan de crowdfundingactie van MOB geleverd. Da’s dus nog een goed voornemen voor 2020: actievoerders blijven ondersteunen.

Stikstofdepositie: onherroepelijk de PAS afgesneden?

Eerder dit jaar oordeelde de Raad van State dat de programmatische aanpak stikstof (PAS) niet als toe­stem­mings­ba­sis voor ac­ti­vi­tei­ten mag wor­den ge­bruikt. De Raad van State vond dat de PAS onvoldoende zekerheid bood dat de stikstofdepositie in Natura 2000 gebieden daadwerkelijk gaat dalen en daarmee dus ook onvoldoende bescherming bood aan natuurgebieden. Inmiddels heeft de rechter ook een streep getrokken door een bestaande en onherroepelijke vergunning. De rechter stelt: een vergunning die onder een verkeerde voorwaarde is verstrekt moet weer onder de loep worden genomen. Daarmee komen veel meer dan de 18.000 projecten waar NRC eerder over berichtte in de knel. Intussen is Mobilisation for the Environment, de milieuorganisatie die de PAS bij de Raad van State liet sneuvelen, acties begonnen tegen meerdere bestaande vergunningen.

Wat was de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)?

De PAS was het logische vervolg op het nationaal samenwerkingplan luchtkwaliteit (NSL). Toen begin van deze eeuw de luchtkwaliteit niet voldeed aan de Europese normen en de bouw daardoor stil viel werd het NSL in het leven geroepen. Doel was om projecten doorgang te laten vinden en tegelijkertijd maatregelen voor verbetering van de luchtkwaliteit door te voeren, die soms pas op termijn effect zouden hebben. In 2012 koos het Kabinet met de PAS dezelfde route voor de aanpak van de neerslag van stikstof in natuurgebieden (met name ammoniak en stikstofoxides). De Raad van State uitte in haar voorlichting met be­trek­king tot de Pro­gram­ma­ti­sche Aan­pak Stik­stof al haar bedenkingen. Zeven jaar later bevestigde de Raad van State dit in haar oordeel over het uiteindelijke wetsvoorstel. Verleende en onherroepelijke vergunningen zouden niet worden aangetast volgens de uitspraak van de Raad van State. Een recente uitspraak van de rechtbank van Oost-Brabant gooit dit laatste beetje zekerheid volgens Trouw aan diggelen. Verleende vergunningen die de beschermde natuurgebieden in gevaar brengen, kunnen weer worden ingetrokken, zo waarschuwen advocaten.

De rechter stelt: een vergunning die onder een verkeerde voorwaarde is verstrekt moet weer onder de loep worden genomen en het PAS is zo’n verkeerde voorwaarde. Daarmee komen veel meer dan de 18.000 projecten waar NRC eerder over berichtte in de knel, want het credo ‘een verleende vergunning is een verleende vergunning’ schuurt volgens Trouw met de Europese uitgangspunten.

Een vergunning mag of moet van Europa worden ingetrokken als de door stikstof getroffen natuur­gebieden in slechte staat zijn en zij er na al dat bouwen of uitbreiden op achteruitgaan. Tenzij bedrijven kunnen aantonen hoe ze dat laatste kunnen voorkomen. De Nederlandse natuurgebieden zijn er niet al te best aan toe. En het PAS, dat onterecht stelde met allerhande maatregelen de stikstofdepositie terug te dringen, is ongeschikt verklaard. Stikstofuitstotende vergunninghouders die aan de tand worden gevoeld hebben dus niet veel munitie om zich te weren.

Rechtszaken en handhavingsverzoeken tegen bestaande vergunningen

MOB is inmiddels in actie gekomen tegen de Amercentrale, die geen natuurvergunning heeft, en tegen Schiphol (pdf). Het is te verwachten dat het niet bij deze twee zaken blijft. Het enige dat nodig lijkt is dat een belanghebbende een bestaande vergunning, die verleend is op basis van de PAS, te discussie stelt. De tijd voor pappen en nathouden bij het aanpakken van stikstofoxides en ammoniak lijkt echt voorbij, Nederland moet aan de bak om de stikstofdepositie te verlagen. D66 lanceerde al een plan om de veestapel te halveren. De vraag is welke partij met voorstellen volgt.

Dit bericht is op 17 september 2019 gepubliceerd op Sargasso, inmiddels is het advies van de commissie Remkes gepubliceerd.

Willen we meer of minder heilige koeien na uitspraak Programmatische Aanpak Stikstof?

In mei vonniste de Raad van State dat de Programmatische Aanpak Stikstof in strijd is met Europese regels. Inmiddels is er een adviescollege onder leiding van Johan Remkes benoemt die oplossingen zoekt en worden de eerste gevolgen duidelijk. Vervolguitspraken van de Raad van State laten zien dat er ruimte blijft voor ontwikkelingen, ze laten echter ook zien dat de Raad van State de eisen voor nieuwe ontwikkelingen aanscherpt. Een mooi moment voor herbezinning over een aantal heilige huisjes die veel stikstof uitstoot veroorzaken en die ook kansen bieden voor het reduceren van klimaatemissies.

Stilvallende projecten

Grote projecten die in de problemen zijn gekomen door de uitspraak van de Raad van State zijn de opening van Lelystad Airport, de verbreding van de A27 bij Utrecht (Amelisweerd) en het evenemententerrein op het voormalig vliegveld Twente. Het openen van het vliegveld van Lelystad voor de luchtvaart zou tot een aanzienlijke stijging van de stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden leiden. Waarschijnlijk gaat het dan zowel om de Weerribben als om de Veluwe en Utrechtse Heuvelrug. Dit geldt ook voor de verbreding van de snelweg bij Utrecht, die zeer waarschijnlijk tot extra stikstof op de Utrechtse Heuvelrug en de Amelisweerd zal leiden. Zonder maatregelen die de stikstofdepositie aantoonbaar verlaagd kunnen deze projecten dan ook niet doorgaan, tenzij projecten de zogenaamde ADC-toets doorstaan. Dat wil zeggen dat er geen alternatieven zijn, dat er wel dwingende redenen van openbaar belang zijn voor het project en dat er adequate compenserende maatregelen genomen worden.

Doorgaande projecten

Een van de projecten die wel doorgaat is een verbreding van de weg bij de gemeente Veldhoven, hoewel die weg teveel stikstof veroorzaakt. De gemeente wist bij de Raad van State echter succesvol te bepleiten dat ze de ADC-toets juist had ingezet. Er zijn volgens Veldhoven geen alternatieven (de A), er zijn wel dwingende redenen van openbaar belang voor het project (de D) en de Raad van State zag geen aanleiding om te twijfelen aan de effectiviteit van de genomen compensatiemaatregelen voor de natuur (de C).

Heilige koeien

Wethouder Aard de Kruijf van Barneveld stelt in Binnenlands Bestuurdat er een nationale discussie nodig is om te bepalen wat er valt onder het openbaar belang (de D uit de ADC toets). Naar zijn mening ligt het openbaar belang bij uitbreiding van vliegveld Lelystad (de D uit de toets) voor de hand ligt, maar zou hetzelfde moeten gelden voor bijvoorbeeld woningbouw.

Een belangrijke vraag lijkt mij echter om te bepalen of we het openbaar belang van extra vakantievluchten naar Benidorm en Alanya werkelijk zo groot vinden dat we daar schaarse milieugebruiksruimte aan willen toekennen. Willen we extra stikstof uitstoot door de luchtvaart faciliteren met belastinggeld, of is het tijd dat de luchtvaart in Nederland gedwongen wordt te kiezen voor specialisatie en krimp in plaats van nog meer bulk tegen afbraakprijzen? Een keuze voor krimp en specialisatie biedt de kans om de stikstofdepositie die de vliegtuigen veroorzaken in te zetten voor nieuwe woonwijken, verbreding van snelwegen of groei van bedrijven. Het zorgt er ook voor dat de CO2 emissies van de luchtvaart in Nederland aan banden gelegd worden.

Hetzelfde vraagstuk geldt voor die andere heilige koe van Infrastructuur en Waterstaat: 130 kilometer per uur op de snelweg. Een verlaging van de snelheid naar 100 km per uur levert niet alleen een vermindering van de CO2 uitstoot op, maar ook minder stikstofuitstoot en daarmee minder neerslag van stikstof op Natura2000 gebieden. De vraag is dus wat wel willen: 130 km/uur op de snelweg of gebruiken we de milieugebruiksruimte voor nieuwe woningen, een bredere snelweg of groei van bedrijven?

Een derde heilige koe is de veeteelt. Naast de luchtvaart een van de laatste sectoren waar een deel van de branche angstvallig vasthoud aan bulkproductie van grote hoeveelheden tegen weinig kosten, zelfs een brandalarm op een stal past niet in de kostprijs. Wordt het geen tijd om de fictie dat Nederland ‘de wereld’ kan voeden op te geven? Bijna elke andere branche in Nederland heeft de afgelopen 30 jaar het pad van bulkproductie verlaten en gekozen voor specialisatie. Waarbij lagere volumes, maar hogere marges worden gerealiseerd.

Een klein deel van de landbouwbranche werkt daar al jaren aan, variërend van biologisch dynamische bedrijven tot melkboeren die experimenteren met sojamelk of melk die herleidbaar is naar een individuele koe of koeienfamilie. Ook in de vleessector zijn er initiatieven die die kant op gaan, zoals Crowd Butching.

Ondanks deze initiatieven die zich richten op lokale ketens exporteren we nog steeds 70 tot 80% van onze vleesproducten. De landbouwsector legt daarmee een grote druk op de beschikbare ruimte voor stikstofdepositie, zeker omdat veel veeteelt in de buurt van Natura2000 gebieden gesitueerd is. De vraag is dan ook of we de beperkte ruimte voor stikstofdepositie willen gebruiken voor de export van vleesproducten en eieren, ondertussen meewerkend aan de ontbossing elders voor de productie van veevoer, of dat we de veeteeltsector (warm) gaan saneren om de beschikbaar komende ruimte in te zetten voor de nieuwe woonwijken, bredere snelwegen of groei van bedrijven met hogere marges, lagere volumes en vooral lagere milieudruk?

Een laatste vraagstuk raakt de energietransitie. Er bestaan plannen om de Nederlandse kolencentrales niet te sluiten, maar om ze om te bouwen naar biomassacentrales. Daarnaast zijn er ook in veel gemeenten individuele plannen voor kleinere biomassacentrales. Deze hebben veelal een vermogen net kleiner dan 15 MW, zodat een milieu-effectrapportage niet nodig is. Het verbranden van biomassa zorgt echter voor een hogere uitstoot van stikstof dan kolencentrales.

Bovendien zijn er vraagtekens te zetten bij het klimaateffect. Ook al telt het verbranden van biomassa in de internationale klimaatstatistieken als klimaatneutraal. Op de langere termijn kan het verbranden van biomassa mogelijk klimaatneutraal zijn of worden, voor de middellange termijn zorgt het verbranden van biomassa voor een stijging van de CO2 uitstoot. Volgens onderzoek van MIT duurt het namelijk 44 tot 104 jaar voordat bossen in het zuid-oosten van de Verenigde Staten weer evenveel CO2 hebben opgenomen als dat er nu verbrand wordt. Terwijl de emissies juist de komende 40 jaar fors omlaag moeten. Het verbranden van biomassa gaat daarbij dus niet helpen, zeker niet als daarbij bossen worden gekapt die jaarlijks nog meer CO2 vastleggen.

Het is dan ook de vraag of het verstandig is om subsidie te geven aan energiecentrales om beslag te leggen op de beperkte ruimte voor stikstofdepositie. Het klimaateffect op de korte en middellange termijn is negatief en er zijn mogelijk sectoren met een hogere toegevoegde waarde van de ruimte die biomassacentrales innemen gebruik kunnen maken.

Tot slot kan het stimuleren van elektrisch rijden, of het nu gaat om elektrische bussen, vrachtauto’s of auto’s een belangrijke bijdrage leveren. Dat vergt wel dat Haagse politici weer gaan denken in de termen van de oude Optiedocumenten van ECN. Deze keken naar het effect van een maatregel op klimaatemissies en luchtvervuiling. Elektrisch rijden is misschien duur per ton CO2, bezien in combinatie met het reduceren van de stikstofdepositie kan het stimuleren van elektrische vrachtwagens, bussen en auto’s best eens gunstiger uitpakken.

Conclusie

De uitspraak van de Raad van State uit mei verdient het om te leiden tot herbezinning op de gewenste ontwikkelingen van Nederland. Het is tenslotte niet de eerste keer dat de rechter de overheid terecht wijst. Eerder gebeurde dat al bij luchtkwaliteit en in de klimaatzaak van Urgenda (al loopt bij deze laatste het hoger beroep nog). In alle drie de gevallen wijst de rechter er op dat er harde milieugrenzen zijn die de Nederlandse overheid en samenleving moeten respecteren. Dat betekent dat het tijd wordt om na te denken over wat we willen en wat we belangrijk vinden. Rijden we liever met 130 kilometer per uur over de snelweg, of willen we groei van de luchtvaart? Willen we 100 kilometer per uur gaan rijden zodat we vlees kunnen blijven produceren voor de wereldmarkt, of kiezen we voor een kleinere veestapel met ruimte om met 130 kilometer per uur rond te rijden? Of mag het van alle drie een onsje minder, zodat er voldoende woningen bijgebouwd kunnen worden en er ruimte ontstaat voor natuur en andere bedrijfstakken met een hogere toegevoegde waarde?

Dit bericht is geschreven voor en gepubliceerd op Sargasso.